Катастрофическое положение систем водоснабжения во Владивостоке, Ульяновске, работа систем по графику (в течение двух-шести часов в сутки) во многих средних и малых населенных пунктах, несоответствие качества воды требованиям СанПиН /1/ серьезно предупреждают граждан России, муниципальные и федеральные власти о значительных нарушениях природных и социальных законов развития водоснабжения.
Огромные системы водоснабжения /2/ созданы и функционировали в условиях единой (государственной) собственности при централизованном управлении и финансировании в условиях перестройки, расчлененные между несколькими хозяйственными субъектами.
Федеральная и местная власть владеет источниками водоснабжения и основными фондами, которые переданы в хозяйственное ведение эксплуатирующим организациям: водоканалам, тепловому хозяйству, дирекции единого заказчика). Эти организации добывают воду, перерабатывают ее в питьевую и транспортируют к многочисленным абонентам, которые являются собственниками жилья, предприятий, а также бюджетными (государственными, муниципальными) организациями.
Управления системами водоснабжения и водоотведения, являющимися системами жизнеобеспечения общества, самыми крупными по количеству перерабатываемого и перемещаемого продукта, осуществляется по сложной многоступенчатой схеме всеми органами власти и ее подразделениями, отвечающими за охрану природы, водных ресурсов, здоровья человека.
Управление на федеральном уровне осуществляется с помощью Конституции, Водного гражданского кодекса, Законов «О защите прав потребителей», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», которые декларируют важность питьевого водоснабжения и рационального использования водных ресурсов для здоровья человека и устойчивого развития общества.
В новых социально-экономических условиях человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» гласит Конституция РФ (ст. 2). Каждый имеет «право на жизнь» (ст. 20) и, следовательно, право на обеспечение жизненно необходимым количеством доброкачественной воды, еды, воздуха, «право на благоприятную окружающую среду» (ст. 42). Поэтому гарантированное обеспечение каждого гражданина этими жизненно важными ресурсами должно быть основным государственным принципом. Действующие и принимаемые законы должны обеспечить защиту и возможность реализации конституционных прав граждан.
Водный кодекс Российской Федерации (ВК РФ) декларирует: «Воды являются важнейшим компонентом окружающей природной среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используются и сохраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира». «Водные ресурсы находятся в собственности государства» (ст. 34 ВК РФ).
Основными принципами государственного управления в области использования и охраны водных ресурсов являются: — сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта; — устойчивое сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей среды; — разграничение функций управления в области использования и охраны водяных объектов и функций их хозяйственного использования (ст. 69 ВК РФ).
Критерием сбалансированного развития водохозяйственных комплексов, обеспечивающих население и объекты народного хозяйства водой, является бесперебойная подача всем потребителям требуемого количества воды заданного качества в течение всего периода эксплуатации комплекса.
Для рационального использования водных ресурсов должны составляться водные балансы, «которые представляют собой расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами».
«Водохозяйственные балансы предназначены для оценки наличия и степени использования водных ресурсов по бассейнам водных объектов и соответствующим территориям субъектов РФ и используются для планирования, принятия решений по вопросам использования и охраны водных объектов» (ст. 75 ВК РФ).
Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов призван обеспечить соблюдение: — порядка использования и охраны водных объектов; — лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения); — стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов (ст. 81 ВК РФ).
Функции государственного контроля за состоянием водных ресурсов возложены на Роскомвод и его территориальные подразделения.
В настоящее время водопотребление лимитируется в соответствии со СНиП 2.04.01-85 и отраслевыми нормативами без учета состояния водных источников на конкретной территории.
Закон «О защите прав потребителей» через «Правила пользования коммунальными водопроводами и канализацией», «Методику определения социальных нормативов потребления коммунальных услуг» регламентирует социальные нормативы водопотребления qсоц в размере 120–230 л/чел. в сутки, в зависимости от демографического состава семьи, что в основном соответствует европейским нормам водопотребления /3/, но значительно ниже норм СНиП 2.04.01-85 и ГОСТов, и тем более реального водопотребления, достигающего 400–800 л/чел. в сутки столь значительное реальное водопотребление содержит потери воды в виде утечек (qут), нерациональных расходов (qн.р.), сливов воды, качество которой не соответствует требованиям потребителя (qсл.).
На «физическом уровне» (по законам природы) эти потери зависят от законов движения жидкости (гидравлики, гидродинамики), законов систем массового обслуживания, закономерностей старения и износа мультиэлементных систем, законов термодинамики (в горячем водоснабжении). К сожалению, действующие правовые и нормативные документы, в основном, игнорируют эти законы.
Численные значения суточных норм водопотребления, приведенные в СНиП 2.04.01-85*, ГОСТе, включают значительные потери (по сравнению с рациональной социальной нормой водопотребления), чем узаконивают их. Отсутствие в нормах понятия «потери воды» и методов их определения практически лишает цели и делает социально невыгодным и необязательным организацию рационального водопользования, что и приводит к столь высокому реальному водопотреблению.
При системе многоуровневого управления системой водоснабжения, разделенной между значительным количеством собственников, необходима четкая количественная оценка влияния каждого собственника и уровня управления на конечный результат.
В новых социально-экологических условиях понятие «конечный результат» для системы водоснабжения должно быть изменено в связи с ухудшением состояния окружающей среды и, в частности, водных источников, повышением требований к качеству среды обитания, питьевого водоснабжения, восстановлению здоровья и демографического роста населения.
Если в предыдущий период конечным результатом, в основном, было бесперебойное снабжение водой населения и предприятий в условиях изобилия водных ресурсов, и увеличение суточного водопотребления рассматривалось как улучшение благосостояния, то на современном этапе при ограниченных водных и одинаковых ресурсах, конечным результатом должно быть не только бесперебойное, но и рациональное потребление при минимальных потерях жизненно важного пищевого продукта – питьевой воды.
Для обязательного выполнения этого положения всеми гражданами и органами государственного управления необходимо в разрабатываемом законе о питьевом водоснабжении зафиксировать социальный статус (социальную важность) питьевого водоснабжения как системы жизнеобеспечения общества продуктом питания первой необходимости – питьевой водой.
Когда социальный статус питьевого водоснабжения поднимается в соответствии с его биологической важностью для человека и общества до уровня европейских стран, прогресс преобразования и восстановления систем водоснабжения резко ускорится, т.к. он повлияет на социально- экономическое управление, которое в современном обществе значительно искажено.
Опасаясь социального взрыва в условиях обнищания и вырождения населения власти волевым порядком назначают дифференцированные тарифы для населения бюджетных организаций, не соответствующие реальным общественным затратам на производство и транспортировку питьевой воды.
Снижая тарифы для населения, бюджетных организаций и повышая их для предприятий, власти создают иллюзию социальной справедливости перераспределения бремени расходов на производителей.
На самом деле, неумолимые законы экономики заставляют оплачивать все расходы на содержание систем водоснабжения только население, которое возмещает эти расходы Водоканалу через прямую оплату за поданную воду по пониженным тарифам и повышенным расходам (социальная потребность плюс потери), через косвенную оплату за воду, входящую в себестоимость всех покупаемых им товаров (по повышенным тарифам предприятия оплачивают эту воду водоканалам), и через налоги, из которых осуществляется финансовая поддержка водоканалов.
Такая «справедливая» политика при отсутствии объективных критериев оценки эффективности деятельности отдельных звеньев управления способствует росту потерь питьевой воды, росту общественных издержек и развитию «раковой опухоли», истощающей водные и финансовые ресурсы общества.
При сложившейся ситуации системы водоснабжения являются крупными монополистами по производству хозяйственно-питьевой воды.
Практическое отсутствие конкуренции и жизненная необходимость воды значительно ограничивают применение рыночных законов саморегулирования экономики. Поэтому в системах водоснабжения будет, в основном, эффективно централизованное управление, которое должно базироваться на объективных законах природы и социума. Основой этого управления должны быть четко сформулированные критерии оценки качества работы системы (например, в законе о питьевой воде) и нормативы, отражающие ответственность каждого звена управления за выполнение этих нормативов.
Выводы
1. В современных условиях демографического спада, падения уровня здоровья и продолжительности жизни людей, ухудшения состояния окружающей среды, население и государство должны признать социальный приоритет водоснабжения как системы жизнеобеспечения, производящей и транспортирующей ценный продукт питания – питьевую воду.
2. Управление системами водоснабжения и неразрывно связанными системами водоотведения (канализации) в этих условиях должно осуществляться в основном централизованно, под контролем государства, муниципальным и общественным контролем.
3. Многочисленные управляющие организации различных видов собственности должны быть связаны единым водохозяйственным балансом, отражающим влияние каждой из них на конечный результат управления – бесперебойное обеспечение всех объектов питьевой водой при минимальном уровне потерь и нагрузке на водные ресурсы.
4. Для эффективного управления системами водоснабжения в новых экономических и экологических условиях необходимо доработать нормативно-правовую базу:
а) в Законе «О питьевой воде» четко определить жизненно важные функции водопровода и его социальный статус;
б) в СНиП, ГОСТ, ТСН ввести понятие потерь воды и в СП дать методики их определения, в зависимости от проектной заселенности, этажности и т.д.;
в) в «Правилах эксплуатации жилищного фонда», «Правилах пользования коммунальными водопроводом и канализацией» ввести понятие «эксплуатационных норм водопотребления», которые должны включать как социальное (технологическое, полезное) водопотребление, так и потери воды, дифференцируемые в зависимости от условий водопользования (этажности здания, надежности водопроводной арматуры, фактической заселенности, периодичности ремонтов, давления в системе).
